2022年1月6日，國務院發布《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》，明確提出：“鼓勵優化產業用地供應方式。支持不同產業用地類型合理轉換，完善土地用途變更、整合、置換等政策?！?021年12月，省政府出臺《關于支持產業項目發展規劃和用地保障的意見》，從強化規劃引領、提升規劃管控的科學性靈活性，完善用林用地指標安排機制，創新產業項目土地利用分類管理方式等10個方面提出27項舉措，保障海南自貿港產業項目落地。此外，《海南省土地資源利用和保護“十四五”規劃》提出了“土地資源保障能力顯著增強”的目標；《海南自由貿易港投資新政三年行動方案（2021－2023年）》明確提出:“全面加強項目要素保障。嚴格落實‘要素跟著項目走’機制，強化資源要素省級統籌力度，提前謀劃好項目的土地、能耗、資金等要素?！?/span>

確保產業項目用地，保障和服務產業項目建設，為企業用地提供優質高效便利的服務，是優化營商環境的重要內容。國內發達城市，如深圳、上海、蘇州等地，都將土地供應作為招商引資首要政策，在產業用地保障方面積極改革創新，主動吸引優質產業項目落地，取得明顯成效。特別是出于對優質產業項目的激烈爭奪，一線城市都競相出高招、出大招，正在倒逼海南優化營商環境，進一步改革創新產業用地保障工作。海南自貿港作為新時代我國改革開放的前沿高地和最高形態，相較上海、深圳等大中城市擁有更多土地及后發優勢，要實現投資等自由便利、優化營商環境目標，理應在產業用地方面大膽改革創新，不僅要學習國內發達城市做法，還要對標全球自由貿易港，要有超越發達城市、參與全球競爭的勇氣和信心。毋庸諱言，如果不主動、不積極地在產業用地保障上下足功夫，優化營商環境也很難見實效，投資等自由便利就不可能實現。

在勞動、土地、資本、人才、技術、管理等主要生產要素中，除了土地這一“硬件”海南具備一定有利條件，其他要素海南的基礎都比較差，相對來說，能夠使海南做到“彎道超車”、立竿見影的，土地是可能性最大、可控性最強的一個要素。海南經濟發展底子較薄，產業升級提質任務重，難度大。盡管近年來加快發展，但不可能一蹴而就。因此，用足用好土地這個抓手，創新土地管理方式，盤活城鄉土地資源，為企業用地、產業落地提供真正優質便捷的服務，無疑是海南夯實發展根基、把握發展主動性的必然要求和有效舉措。

任何地方、任何產業項目的落地，幾乎都繞不開用地問題，涉及到國土規劃、用地指標、土地性質、政府審批等方方面面。用地問題處理得好，企業投資自由便利，不僅能為當地營商環境“加分”，帶來良好口碑，增強對優質產業項目的吸引力，而且能夠帶動資本、人才、技術等生產要素的同步加盟、共同發展，具有“一舉多得”甚至牽一發而動全身的示范帶動作用。

旅游業、現代服務業、高新技術產業和熱帶特色高效農業是海南優先發展、重點發展的主導產業。要形成海南自貿港主導產業的獨特優勢、核心競爭力，務實的作法要靠超常規的政策措施，否則很難與國內發達城市競爭。以旅游業為例，一些知名的、大型的旅游項目，往往對土地要求比較高，包括土地位置、面積、價格、配套等。誰能提供更優惠的用地條件、更優質的服務，誰就能更多地吸引優質旅游項目。如：落戶上海的迪斯尼樂園規劃面積1.16平方公里，距離市中心28公里，有上海地鐵11號線直達；落戶北京的年接待游客規模達到百萬人次、年收入高達數十億元的環球影城規劃面積4平方公里，距離市中心30公里，有北京地鐵7號線直達。盡管土地不是決定項目落地的唯一因素，但其重要影響不能忽視和低估。在現階段交通、配套設施、城市治理等其他條件并不占優勢的情況下，海南在符合土地法規和環保要求的前提下做足做好土地這篇文章，不失為較好的差異化競爭選擇。

由于歷史上海南經濟基礎較差，產業結構不合理不完善，土地資源利用不充分，營商環境優化不到位，導致海南土地資源利用和管理“欠賬”較多，存在一些問題。雖然近年來有所改善，但解決問題的力度、深度還不夠，用地難、用地貴、用地亂等現象依然存在。主要問題包括以下幾個方面:

海南作為我國唯一的熱帶島嶼省份，土地是最寶貴的自然資源。由于過去海南經濟發展滯后，城市化率較低，農村土地、農業用地占比高，耕地保護紅線的“硬指標”必須堅守，加之自然環境、地理環境的限制，海南可供利用的產業建設用地并不寬裕，且數量不多的建設用地房地產開發比重較大。自貿港建設啟動后，建設用地需求劇增，土地供應捉襟見肘。隨著海南自貿港建設進程加快，海南產業用地需求總量大與土地供給相對不足的矛盾日趨突出，普遍存在“項目等土地”現象，不少好項目往往在土地問題上“碰釘子”，一愁莫展、敗下陣來。

由于過去相當長時間內實行“攤大餅”式、粗放型的擴張方式，以及劃撥或協議出讓國有土地使用權，導致目前海南相當數量的存量產業用地存在利用效率低、利用方式粗放、不少閑置等問題。據有關媒體報道，近年的一份閑置土地清單顯示，海南閑置土地多達1000多宗，總面積超過88000畝，相當于海南2014年至2019年土地出讓面積總和。大量已批用地閑置，造成土地資源浪費嚴重。

過去海南經濟結構單一，房地產業一度是海南的支柱產業，一些市縣過度依賴房地產問題較為突出。雖然海南的“房地產經濟”模式已被叫停，商品住宅供地也大幅收緊，但過去相當長時間房地產業高歌猛進造成的大量用地、低效用地、囤地圈地等情況，一定程度上擠壓了今天海南重點產業發展的用地空間。而公開的“招拍掛”信息顯示，目前獲得海南的產業用地指標的產業還是制造業、商貿業、金融業、倉儲業等居多，其他符合發展方向的產業獲得用地指標仍然較少；由于各產業和行業之間土地資源配置不平衡，傳統的工業用地占比過高，而新興產業的土地供需矛盾突出，產業結構和用地結構配置不合理，亟需深化產業用地市場化配置；海南新興重點產業、綠色低碳產業在項目引入力度上仍然不夠、在產業集約度上依然不高。

目前，根據省政府規定，省級六類產業園區、市縣非省級六類產業園區普遍實施產業用地項目準入制度，對項目的規模、產值、稅收、行業屬性等都有最低標準。而近兩年隨著自貿港建設的推進，來海南投資企業數量快速增長，產業園區、市縣在土地資源有限的情況下，實際上往往采取“就高不就低”的原則設置指標門檻，導致現在基本用地指標都顯著高于最低標準，有的甚至接近發達城市設置的相關標準，對于一些有長遠社會效益、培育期較長的健康、教育、文旅等產業吸引力不足。雖然這一政策短期內提高了土地利用效率，促進了土地集約利用，但也存在著重眼前輕長遠、脫離實際、靈活性不足、“一刀切”等問題，將很多符合產業政策的、有強烈發展意愿的、有巨大增長潛力的企業和具有長遠社會效益、培育期較長的特殊產業擋在了自貿港建設的門外。

產業用地貴。土地雖是最寶貴的自然資源，但不意味著一定要“貴賣”。相比一次性的出讓收入，通過適當降低價格吸引好的產業項目，產生持續的、更高的收入和更好的經濟社會效益,應是更好的結果。這是經過多年改革開放實踐驗證的，而且也是很多城市在努力的方向。因此，產業用地不爭“貴”，爭的是后續綜合收入的綿綿不絕、“長期主義”。與其他省市相比，目前海南還是存在產業用地貴問題。以近兩年幾塊土地掛牌價格為例：1）海南三亞，2021年6月，工業用地，地塊編號為SY2021-14，容積率大于或等于0.7并且小于或等于1.05，起始價74.43萬元/畝；2)海南?？?，2020年10月，工業用地，地塊編號為B0625-2，容積率大于或等于1，起始價47.25萬元/畝；3）福建省廈門市，2021年4月，工業用地，地塊編號為T2021G01-G，容積率2.0-3.0，起始價每畝27.93萬元/畝。如上，同期同類的土地，海南?？?、三亞的起始價都比福建省廈門市的貴，最貴的將近達到廈門土地價格的3倍，而且，上述比較地塊中，廈門地塊的容積率還是最高的。另從歷史上全國106個主要城市工業用地價格看，也存在三亞、?？诟哂诶ッ?、珠海、蘇州、青島 、濟南、重慶、合肥等城市的情況。

海南有的地方產業用地價格在一定程度上還存在“兩個極端”：要么“一刀切”，要么價格亂。雖然2021年12月13日省人民政府頒布的《關于支持產業項目發展規劃和用地保障的意見》第五條提出了完善地價體系，進一步降低產業用地成本，經行業主管部門明確的旅游產業、互聯網產業、醫療健康產業、現代金融服務業、高新技術產業、教育產業、文化體育產業、熱帶特色高效農業等產業項目，其基準地價可按現行基準地價成果中《產業項目用地基準地價調整系數表》確定。意見針對降低產業用地成本以及要么用地價格亂、要么一刀切的問題，提出了解決方案，并一定程度解決了用地價格依據不清的問題。但是，意見剛出臺不久，實際操作、實施成效還待觀察、評估和優化。

海南當前的產業用地管理存在著多頭審批、重復審查、交叉審查、流程復雜等問題，管理協同不夠，管理效率不高。例如，就產業用地的獲取而言，整個流程從土地規劃、用地年度計劃、確定出讓地塊、設定產業準入條件、用地預審、確定出讓方案到最終土地出讓，整個過程涉及到自然資源、規劃、產業主管、環保，乃至工業和信息、農業農村、財稅等諸多政府管理部門，以及市縣分管負責人、“一把手”，相關部門和人員信息共享不足、溝通機制不暢，存在推諉扯皮現象。即便是企業自有土地，項目要落地所涉及的審批也十分繁瑣。企業為了利用土地，往往要費盡周折。

（七）政府服務意識需要增加，服務能力需要提升

海南大力推進營商環境優化，一再強調政府要為企業提供優質便利服務，進步不小，但不少企業仍然獲得感不強，特別在產業用地上“辦事難”現象依然存在。有的地方政府對企業項目申報和用地需求不積極、不主動；有的政府部門以沒有用地指標為由拒絕供地，有的以沒有政策支持為由推脫審批，還有的要等領導發話才肯出具意見；還有地方對相關土地進行規劃調整時，未告知相關土地權利人，極易引發糾紛和訴訟風險。政府上門服務更是非常罕見，企業四處奔走、多方尋求支持幫助是常態。不少企業反映，政府在用地審批服務上不支持、不配合，很多時候成為項目落地的“卡脖子”環節。

對于如何進一步落實海南產業用地保障、加強自貿港產業賦能，本人提出以下十條建議：

土地是區域和產業發展的基礎和命脈，也是企業投資興業極為關鍵的基本要素。海南自貿港建設需要吸引大量市場主體帶著多種多樣的符合產業政策的項目參與進來，聚沙成塔，共同成就。建議海南更加重視產業用地保障工作，將用地保障和服務提升到事關海南產業興衰、自貿港建設成敗、經濟發展根本的高度，對照、趕超國內發達城市做法，對標、學習全球自由貿易港的慣例，增強危機感、緊迫感，想企業之所想、急企業之所急，進一步轉變政府職能，提高服務質量，將產業用地保障工作落實到位。

海南省自然資源和規劃廳、海南省發展和改革委員會等部門于2021年9月27日聯合發布《關于保障和規范農村一二三產業融合發展用地的實施意見》（瓊自然資規〔2021〕11號），對保障和規范產業發展用地提出很好的指導意見，明確要求：“以國土空間規劃引領農村產業布局，探索規劃‘留白’機制。對暫不能確定具體位置和范圍的農村休閑觀光旅游、農產品初加工等項目用地，在不突破規劃指標規模的前提下安排不超過5%的建設用地機動指標，暫不明確規劃用地性質，待具體項目落實后再落到地塊”，這在一定程度上實現“土地等項目”的要求。但目前各市縣在實施過程中普遍工作不到位，規劃引領產業保障用地工作還未真正落地，亟需認真加以改進。

《海南自貿港建設總體方案》授權海南依法合規對全省耕地、永久基本農田、林地、建設用地布局調整進行審批并納入海南省和市縣國土空間規劃，推進城鄉及墾區一體化協調發展和小城鎮建設用地新模式，推進農墾土地資產化，以及建立集約節約用地制度、評價標準以及存量建設用地盤活處置政策體系。建議海南用足用好中央授權，對總體方案的原則性規定，以更具操作性的規章、實施條例、細則等方式加以分解細化，因地制宜，因時制宜，因事制宜，變總體方案為一個個具體細分方案，明確操作標準、程序和細節，真正將政策和授權用足用活用好，進一步加快推進產業用地供應和管理制度改革創新，完善產業用地政策，深化產業用地市場化配置改革，包括建立市場交易平臺、完善地價評估標準和基準地價體系等，破解產業用地難題，筑巢引鳳，助力產業發展。

對先期一些可能與實際脫節并過于僵化的土地管理制度、方式、措施或相關指標進行優化。對于一些試行的規定，特別是其自身有修訂期限要求的規定，及時對執行情況、實施效果、存在問題等進行跟蹤調查和分析評估，并優化、完善、更新，通過完善制度規定破解產業用地難題。

例如，為破除土地利用粗放低效的瓶頸問題，推進國土資源管理走進高質量高效益發展，2018年1月10日，海南出臺了被稱為史上“最嚴格”的土地管理政策——《海南省政府關于進一步加強土地宏觀調控提升土地利用效益的意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟诽岢隽私⑼恋爻鲎尩目刂茦藴?，首次將投資、產出和稅收納入土地出讓的前置條件，并于2018年8月6日相應配套出臺了《海南省建設用地出讓控制指標（試行）》（以下簡稱《試行指標》）?！对囆兄笜恕烦雠_至今已三年多，按《試行指標》第十三條規定：“本控制指標根據社會經濟發展、技術進步、節約集約用地要求和標準實施情況適時修訂，原則上每兩至三年修訂一次?！北砻髌湟训搅嗽u估修訂的期限。建議根據實施情況，按《意見》和《試行指標》的要求及時評估相關規定的協調性、實效性、適時性、可操作性，并相應優化、完善。修訂時，對于一些特殊的產業，如醫療、健康、教育、文旅等，應考慮其長遠社會效益等特殊情況，結合本地實際綜合評估后優化、完善。

一是采取綜合措施，打出組合拳，增加可供應土地數量，擴大產業用地空間，為到海南投資的項目尤其是重點項目、重大項目給予用地保障。二是是修編規劃，加快收儲，加強配套基礎設施建設。三是堅定推進農村土地改革，加大用地供應。當前，農村集體經營性建設用地更多是由地方政府主導，農村集體土地如果沒有被征收國有，就不能轉讓或抵押融資，極大限制了集體建設用地產出水平，且農村經營性建設用地的入市會沖擊地方壟斷土地供應的局面，導致地方政府積極性不高。文昌市自2015年以來，先后推進農村集體經營性建設用地入市、農村土地征收和農村宅基地（簡稱“三塊地”）制度改革，開創農村“三塊地”改革的海南模式?！吨腥A人民共和國海南自由貿易港法》明確提出：“國務院可以根據海南自由貿易港建設的需要，授權海南省人民政府審批由國務院審批的農用地轉為建設用地和土地征收事項?！焙Ｄ蠎浞掷梅傻氖跈?，總結推廣文昌農村土地制度改革三項試點經驗，在全省深入推進要素市場化配置建設，統籌推進農村“三塊地”制度改革，加快建立城鄉統一的建設用地市場，實現要素價格市場決定、流動自主有序、配置高效公平、不分所有制“同地同權同價”，加大土地供應。四是用好農業、田園綜合體、共享農莊等配套產業建設用地政策，千方百計增加產業用地，促進相關產業發展。

近年來，隨著海南全省“多規合一”改革的縱深推進和生態紅線的劃定，單純依靠加大土地供應的外延型發展模式已難以為繼。加快轉變土地利用方式，切實提高土地利用效率，對海南而言變得更加迫切。建議進一步優化土地利用結構和空間布局，盤活存量土地，加快處置閑置土地，大幅度提高土地資源的集約化利用水平和綜合利用效益。對土地閑置的原因進行摸底調查，因導致土地閑置的原因比較復雜，除項目不足外，還包括城市規劃調整、用地手續不完善、地塊不完整、基礎設施不配套、權屬不清、企業經營困難等。對此，建議在尊重歷史、依法合規的基礎上，分類施策，妥善處理，包括協調推動項目加快落地、有償收回或強制收回等。對于低效利用的土地，要細化完善認定標準，鼓勵通過依法協商收回、協議置換、費用獎懲等措施，推動城鎮低效用地騰退出清。同時，還要考慮合理控制存量土地的盤活成本，用創新激勵的手段引導存量土地盤活，降低再開發成本。

推行“陽光規劃”工程，實施城鄉規劃公開和產業政策公開，通過多形式、多途徑擴大公眾、企業的參與度，更大范圍地匯集全社會的智慧和力量，把公眾、企業對城鄉規劃的知情權、建議權、財產維護權以及重點產業用地保障權落到實處，使城鄉規劃及產業供地用地依據更加充分，決策更加科學，同時也有利于公眾、企業更加方便有效地監督城鄉規劃及產業供地用地的實施，維護正當權益，加大合法產業用地保障力度，從而最終促進自貿港的產業升級和發展。2021年4月21日省人民政府辦公廳發布了《關于加強國土空間規劃監督管理的若干意見》，將在三亞市開展“陽光規劃”試點，落實規劃報告和社會監督制度。建議進一步推行推廣“陽光規劃”，擴大試點城市，擴大公開內容和范圍，或在試點周年時總結經驗，并在全省推開。

海南不同市區縣、鄉鎮，經濟發展程度、土地資源稟賦、基礎設施水平、歷史遺留問題等情況各不相同，在土地管理制度、產業項目引入上應該尊重歷史、切合實際，因地制宜，因企制宜，因時制宜，因事制宜，在依法合規前提下增強政策靈活性，實行產業用地差別化供地模式，尤其在一些量化指標的制定上，比如涉及“標準地”的指標等，應避免機械、教條、“一刀切”式管理，對重點導入項目，醫療、教育等帶有公共服務屬性的項目盡可能給予優惠，防止錯失產業項目，貽誤發展時機。同時，建議對企業、項目的評價和篩選更加全面、合理，重視并充分利用本土企業、上市公司、市場化企業的資源和優勢。

旅游業是海南自貿港頭號主導產業。而當前海南不少涉林旅游景區受到現行生態保護紅線和林地使用規則約束，存在旅游產品無法升級，甚至基本旅游配套設施都難以報建實施的情況。根據《海南熱帶雨林國家公園特許經營管理辦法》、《海南熱帶雨林國家公園特許經營目錄》，一般控制區內可開展服務設施、銷售商品、租賃服務、住宿餐飲、文體活動、生態體驗和度假康養、科普教育、旅游運輸和標識等類別經營服務活動，這在保護生態基礎上，為熱帶雨林國家公園旅游資源開發利用提供了依據。而對于不構成國家公園且未被劃入核心控制區的涉林景區，即便其生態保護級別要低于國家公園，但由于并無特許經營目錄，按照現行生態保護紅線和林地使用規定，仍難以實施必要的旅游產品及設施升級，嚴重挫傷了涉林旅游企業的積極性，影響了海南旅游產業的發展。因此，對于此類非國家公園涉林旅游項目，應堅持實事求是，尊重歷史和現狀，參照熱帶雨林國家公園一般控制區的特許經營范圍，在做好生態保護基礎上，盡快明確產業發展細則，制定許可目錄，保證必要的旅游產品升級。在相關細則出臺前，建議采取一事一議的方式，以不高于國家公園一般控制區的保護標準，給予此類涉林旅游企業發展空間，推進優質旅游項目盡快落地，為海南自由貿易港產業賦能添磚加瓦。

建議涉及產業用地管理的政府相關部門，包括國土規劃部門、環保部門、產業主管部門、項目建設管理部門等，建立聯合工作組或聯席會議制度，在土地規劃修改、用地指標保障、節約集約用地、用地報批、批后監管、項目落地及重點項目用地直供等方面建立聯合協調工作機制，關切企業及投資需求，保障其合法權益，及時研究解決相關問題；推行“簽約即拿地”、“拿地即開工”雙向承諾；設立用地審批一站式服務窗口，用地審批手續能夠合并的進行合并，能夠簡化的進行簡化，盡可能做到“只進一扇門，辦好所有事”，避免“多頭跑”現象，切實打通土地審批“最后一公里”，為企業提供便利高效服務。

努力營造一流營商環境，為企業發展鋪路架橋，是政府推動發展、轉變職能的必然要求。企業用地涉及到的問題繁多且復雜，審批流程繁瑣，企業“跑斷腿”也不一定能解決問題。為此，建議市縣政府主動深入園區、企業、重點項目走訪調研，精準對接，靠前指導，主動服務，聽取涉企政策、規劃的意見和建議，確保政策措施更接地氣，盡量為企業提供一對一政策解讀，落實重點項目用地保障責任制，變“企業找政府”為“政府送服務”，切實幫助企業解決項目落地過程包括用地問題在內的堵點、難題。